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Cosap e Tosap: i presupposti per l’applicazione

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I beni pubblici (demaniali o patrimoniali indisponibili), oggetto di occupazione da parte di operatori economici, divengono oggetto di Tosap o Cosap e canoni «non ricognitori», legati alla redditività imprenditoriale dell’occupazione, a differenza dei canoni «ricognitori» cui sono soggetti i beni della PA concessi o locati senza alcun riferimento alla potenzialità economica dell’occupazione.

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Disciplina generale di Tosap e Cosap

La Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (Tosap) è disciplinata dal Capo II, D.Lgs. 507/1993, e consiste in un’obbligazione tributaria che grava sulle occupazioni di qualsiasi natura effettuate, anche senza titolo, nei beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province, comprese le occupazioni sovrastanti e sottostanti il suolo medesimo. I Comuni hanno facoltà di escludere l’applicazione della tassa in favore del Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (Cosap), disciplinato dall’art. 63, D.Lgs. 446/1997 , che ha invece natura patrimoniale.(1)

Tale canone si qualifica come il corrispettivo per l’utilizzazione di un bene pubblico, privo dei caratteri dell’imposizione fiscale. Vi sono soggette le occupazioni temporanee o permanenti del suolo o spazio pubblico, effettuate in virtù di un provvedimento di concessione amministrativa, che rappresenta, a differenza della Tosap, il titolo in base al quale si legittima l’occupazione del bene sottratto all’uso pubblico e al quale è collegato l’onere patrimoniale imposto dal Cosap.

Sia la Tosap che il Cosap, a differenza dei canoni non ricognitori, colpiscono anche le occupazioni senza titolo.

Canone di occupazione non ricognitorio

A differenza del canone ricognitorio, che rappresenta la somma dovuta a titolo di riconoscimento del diritto di proprietà del Comune sul bene oggetto della concessione, la cui determinazione avviene senza alcuna relazione con i parametri del beneficio economico e dell’utilità particolare ritraibili dall’occupazione del suolo occupato, il canone di occupazione cd. «non ricognitorio» è invece previsto dall’art. 27, co. 7 e 8, D.Lgs. 285/1992, con l’obiettivo di disciplinare l’uso e l’occupazione di beni pubblici in relazione allo svolgimento su di essi di attività di rilevanza economica, compresa l’erogazione di servizi pubblici.

Ai sensi dell’articolo citato e dell’art. 67, D.P.R. 495/1992,(2) e previo apposito atto regolamentare, la debenza e la misura del canone in esame dipendono dall’uso che viene fatto della sede stradale e del valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione, nonché del vantaggio che ne deriva al concessionario.

Casi di applicabilità del canone non ricognitorio

Oggetto del canone sono tutte le occupazioni a carattere permanente del demanio e del patrimonio stradale dotate di concessioni/autorizzazioni o nulla osta rilasciate dai competenti uffici dell’Ente pubblico. Tale entrata grava quindi sul business delle aziende che utilizzano il suolo pubblico pertinente alle strade di proprietà dell’Ente, per scopi commerciali con fini di lucro.

Esempi sono: la cartellonistica pubblicitaria, le frecce pubblicitarie commerciali, l’arredo urbano, i sottoservizi (reti luce e gas, acquedotto, cabine), le reti tecnologiche (fibre ottiche, telecomunicazioni, manufatti in genere su suolo pubblico, ecc.).

Relazione tra Tosap e Cosap e canone non ricognitorio

Il canone non ricognitorio si basa, come risulta in estrema sintesi dalla Tabella 1, su presupposti di fatto estremamente simili a quelli di Cosap e Tosap, costituiti dall’uso particolare di beni pubblici stradali.

L’art. 63, co. 3, D.Lgs. 446/1997 prevede che: «Dalla misura complessiva del canone ovvero della tassa prevista al comma 1 (Cosap o Tosap nda) va detratto l’importo di altri canoni previsti da disposizioni di legge, riscossi dal comune e dalla provincia per la medesima occupazione, fatti salvi quelli connessi a prestazioni di servizi».

Con Circolare MEF, DF, 20.1.2009, n. 1, il comma sopra riportato è stato chiaramente interpretato specificando chetra gli oneri citati «…deve essere sicuramente annoverato il canone previsto dall’art. 27, co. 7 e 8, D.Lgs. 285/1992 (canone non ricognitorio nda), recante disposizioni sul codice della strada, …(3)».

Tale circolare conferma altresì che «… ferma restando la debenza del canone del codice della strada (canone non ricognitorio nda), è solo dall’importo dovuto a titolo di Tosap (ovvero di Cosap) che va detratto quello del canone del codice della strada ».

La Cosap come misura massima del prelievo

A seguito di quanto esposto nel paragrafo precedente deriva che la misura massima del prelievo effettuabile in dipendenza della concessione o dell’autorizzazione all’uso particolare del demanio stradale è data dall’ammontare complessivo del canone Cosap gravante sull’occupazione.

È infatti chiaramente escluso il cumulo di una pluralità di canoni legati all’occupazione del medesimo bene.(4)

Il principio sopra esposto è stato confermato da larga parte della giurisprudenza,(5) con riferimento all’attraversamento di reti di infrastrutture delle telecomunicazioni del demanio idrico regionale, al fine di evitare che ogni Regione potesse imporre obblighi economici discriminando di fatto gli operatori della propria Regione rispetto a quelli di altre Regioni.

La recente Sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 1.6.2016, n. 2335, ha confermato sia l’interpretazione giurisprudenziale della Corte di Cassazione sia quanto statuito con Sentenza della Corte Costituzionale, 22.7.2010, n. 272.

Doppia imposizione: il canone ricognitorio in aggiunta alla Cosap o alla Tosap

A differenza di quanto esposto nel paragrafo precedente, nonché di quanto affermato dall’art. 63, co. 3, D.Lgs. 446/1997 e dalla circolare citata,(6) parte autorevole della giurisprudenza (7) ha comunque affermato che il doppio gravame Tosap o Cosap e canone non ricognitorio possono coesistere.

In particolare la Sentenza della Corte di Cassazione, Sez. trib., 31.7.2007, n. 16914, con riferimento a un’area verde in regime di concessione, afferma testualmente che: «…La giurisprudenza consolidata di questa Corte consente di ribadire la tesi della non incompatibilità ed anzi cumulabilità della Tosap con il canone di concessione ».

Impianto di reti o esercizio di comunicazioni elettroniche

L’art. 93, co. 1, D.Lgs. 259/2003,(8) prevede che: «Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge ».

Il successivo co. 2 stabilisce inoltre: «Nessun altro onere finanziario, reale o contributo può essere imposto , in conseguenza dell’esecuzione delle opere di cui al Codice o per l’esercizio di servizi di comunicazione elettronica, fatta salva la tassa per l’occupazione spazi ed aree pubbliche (cd. Tosap nda) di cui al Capo II del D.Lgs. 507/1993, oppure del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (cd. Cosap nda) di cui all’art. 63, D.Lgs. 446/1997 … (omissis)».

Le disposizioni sopra richiamate riflettono l’esigenza espressa in ambito comunitario, di agevolare la creazione di un sistema di telecomunicazioni uniforme, evitando l’applicazione di oneri o canoni locali in modo arbitrario. È così tutelata la concorrenza e la parità di trattamento tra gli operatori del settore.(9)

Il Consiglio di Stato si è espresso in proposito in modo contraddittorio. Dapprima, con Sentenza, Sez. V, 31.12.2014, n. 6459, ha stabilito che il canone non ricognitorio di cui all’art. 27, co. 7 e 8, D.Lgs. 285/1992, può essere preteso dall’ente territoriale anche nell’ipotesi in cui per la stessa occupazione sia già corrisposta la Tosap o la Cosap, trattandosi di un’entrata patrimoniale che assume la funzione di corrispettivo per l’uso particolare del bene.(10) Più recentemente, invece, il medesimo Consiglio di Stato, con Sentenza, Sez. III, 1.6.2016, n. 2335, ha affermato, con riferimento all’imposizione di un canone idrico demaniale per l’apposizione di cavi in fibra ottica, di non poter condividere quanto affermato con la sopra citata Sentenza, Sez. V, 31.12.2014, n. 6459, confutando quindi la sostenibilità giuridica del cumulo di una pluralità di canoni sulla medesima occupazione.

Interpretazione autentica dell’art. 93, co. 2, D.Lgs. 259/2003

L’art. 12, co. 3, D.Lgs. 33/2016, ha definitivamente risolto ogni dubbio in materia di coesistenza di canoni non ricognitori con Tosap o Cosap con riferimento alle reti di comunicazione elettronica, stabilendo che l’art. 93, co. 2, D.Lgs. 259/2003, si interpreta nel senso che gli operatori di tale settore possono essere soggetti soltanto alle prestazioni ed alle tasse o canoni espressamente previsti dal co. 2 in oggetto e, quindi, escludendo, a partire solo dal 1.7.2016,(11) che tale comma possa interpretarsi nel senso della coesistenza di canoni non ricognitori in aggiunta a Cosap e Tosap, almeno con riferimento al settore delle telecomunicazioni.

Schema di sintesi e raffronto tra Tosap-Cosap – Canone non ricognitorio

TOSAP COSAP CANONE NON RICOGNITORIO
NORMATIVA DI RIFERIMENTO Capo II, D.Lgs. 507/1993 Art. 63, D.Lgs. 446/1997 Art. 27, co. 7 e 8, D.Lgs. 285/1992 e art. 67, D.P.R. 495/1992
NATURA TRIBUTARIA
è dovuta al verificarsi di determinati presupposti ritenuti ex lege indici di capacità contributiva
PATRIMONIALE
è dovuto in virtù di un provvedimento di concessione amministrativa
PATRIMONIALE
è dovuto in relazione all’utilizzazione per finalità commerciali di aree pubbliche in qualità di corrispettivo
PRESUPPOSTO DI APPLICAZIONE 1) occupazioni di qualsiasi natura, anche senza titolo, di strade corsi piazze, spazi sovrastanti o sottostanti il suolo pubblico di beni demaniali o patrimoniali indisponibili;
2) occupazioni di aree private sulla quale risulta costituita una servitù di pubblico passaggio
1) occupazioni temporanee o permanenti del suolo o spazio pubblico, effettuate in virtù di un provvedimento di concessione;
2) occupazioni di aree private sulla quale risulta costituita una servitù di pubblico passaggio
Occupazioni temporanee o permanenti di beni demaniali o patrimoniali indisponibili, compreso il soprassuolo ed il sottosuolo, derivanti da appositi rapporti concessori, che devono definire con precisione la somma dovuta in base a criteri di quantificazione connessi al valore commerciale dell’occupazione
QUANTIFICAZIONE è legata alla superficie occupata, espressa in mq o lineari, prescindendo dal carattere dell’attività svolta e dalla capacità contributiva del soggetto passivo è legata a specifici parametri tariffari legati al numero di abitanti e di utenze attivate sul territorio dell’ente locale è legata al vantaggio economico tratto dal privato per l’utilizzo del bene pubblico come evidenziato nell’atto concessorio
GIURISDIZIONE TRIBUTARIA ORDINARIA ORDINARIA

(1)Si veda la Sentenza della Corte Costituzionale 14.3.2008, n. 64 e la più recente Sentenza della Cassazione civile, Sez. Unite, 7.1.2016, n. 61.

(2)Regolamento di attuazione del Codice della Strada.

(3)Circolare citata pag. 5.

(4)Si vedano in tale senso le seguenti sentenze: Sentenza T.A.R. Brescia, Sez. I, 23.3.2016, n. 476, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 18.6.2015, n. 1410, 15.10.2015, n. 2168 e 5.11.2015, n. 2327.

(5)In senso conforme al principio che prevede che l’attraversamento del demanio idrico delle Regioni da parte di infrastrutture di comunicazione elettronica non sia soggetto al pagamento di oneri o canoni che non siano previsti dal D.Lgs. 259/2003 o da legge statale ad esso successiva, si vedano le Sentenze della Corte di Cassazione Civile, Sez. I, 3.9.2015, n. 17524, 27.8.2014, n. 18374, 30.6.2014, n. 14788.

(6)In merito si ricorda in ogni caso che, come statuito con Sentenza della Cassazione Civile, Sez. trib., 9.3.2012, n. 3757, le circolari ministeriali in materia tributaria non costituiscono fonte di diritti ed obblighi e pertanto, qualora il contribuente si sia conformato ad un’interpretazione erronea fornita dall’Amministrazione finanziaria, è esclusa soltanto l’irrogazione delle relative sanzioni e degli interessi, senza alcun esonero dall’adempimento dell’obbligazione tributaria, ex art. 10, co. 2, L. 212/2000.

(7)Si vedano in tal senso la Sentenza della Cassazione Civile, Sez. trib., 27.10.2006, n. 23244 con riferimento ad un parcheggio concesso in cambio del pagamento di un canone; 31.7.2007, n. 16914.

(8)Codice delle comunicazioni elettroniche.

(9)Si veda in tal senso la Sentenza della Corte Costituzionale 26.3.2015, n. 47.

(10)Con tale sentenza il Consiglio di Stato, con particolare riferimento alla realizzazione di una rete di infrastrutture in fibra ottica, rientranti nella disciplina di cui al citato art. 93, D.Lgs. 259/2003, si conforma a quanto già affermato dalla Corte di Cassazione con riferimento ad altri generi di occupazioni con le sentenze citate nella nota n. 7.

(11)Non si tratta quindi di norma di interpretazione autentica con efficacia retroattiva ma solo con validità a partire dal termine del 1.7.2016, così come indicato dall’art. 15, co. 1, D.Lgs. 33/2016.

Da: Riviste 24

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